论行政执法责任制推进过程的问题与解决途径

论行政执法责任制推进过程的问题与解决途径
摘 要
行政执法责任制作为我国在实施依法治国,推行依法行政方略过程中的一项制度创新已经经历了一个由点到面,由局部到全局,由制度初创到制度完善的发展过程。行政执法责任制在我国的建立和推行，确实取得了显著的成效，规范和监督了行政执法行为，推进了依法行政的进程。但是，不可否认，我国目前推进行政执法责任制工作在整体上还处于探索阶段，还有待于进一步发展。本文有必要针对行政执法责任制推进过程中产生的问题进行分析，探索完善与解决的途径。

关键词：行政执法责任制 问题 对策

目录
摘 要 I
引言 1
一、行政执法责任制的内涵与性质 1
二、问题的提出：行政执法责任制有待完善 2
三、我国行政执法责任制推进过程中存在的问题分析 5
（一）对行政执法责任制认识不深，导致行政执法责任制的实施流于形式 5
（二）地区交流不够，理论研究滞后，导致行政执法责任制内容混乱 6
（三）培训考核走过场，部分行政执法人员素质偏低，在一定程度上阻碍了行政执法责任制的实施 6
（四）责任制目标分解不科学，奖罚力度不够，使行政执法责任制的功效大打折扣 7
（五）行政执法监督中也存在一些问题 7
四、我国行政执法责任制的完善对策 8
（一）建立合理的行政执法人员培训和准入制度 8
（二）建立公示制度，增强行政执法的透明度 8
（三）完善行政执法监督制度，保证行政执法责任落到实处 9
（四）健全评议考核制，对行政执法责任制执行情况进行科学评价 10
（五）强化行政执法违法责任追究制度 11
结语 12
参考文献 13

论行政执法责任制推进过程的问题与解决途径
引言
为加强行政执法工作，进一步提高行政执法水平和执法效率，严格依法行政，全国各省市基本上已经建立并推行了行政执法责任制。这是我国依法行政实践中的独创，国外并无相应实践，也无深入的理论研究近年来，我国很多地方相继推开了行政执法责任制工作，一些地方还就行政执法责任制制定了法规或规章。但是我们在实证考察中发现,各地方、各行业部门对行政执法责任制的具体的可操作性规定却千差万别,各地推进该制度也不平衡。
一、行政执法责任制的内涵与性质
行政执法责任制是和司法机关的执法责任制相并立的一种执法责任制度，是指根据宪法和法律规定，规范国家行政机关执行法律、法规的职权，明确各行政机关及行政机构工作人员的执法责任，完善执法程序，建立过错责任追究的法律制度。
为使政府机关做到依法行政，过去我国已建立了一系列的监督约束机制。如权力机关、司法机关及社会舆论对行政机关的各种监督制度、行政机关系统内的行政复议制度、执法监督检查制度和行政监察制度等。这些制度对监督政府机关依法行政，纠正不当行政行为起到了积极的作用。但是这些制度提供的大多是政府机关外部的监督或事后的补救。为了切实保障行政机关依法行政，还需要建立一种政府机关自我管理、内部监督、主动约束的制度。行政执法责任制就是这样一种制度。它能够使行政机关自身的监督效能得到充分的发挥，可以说它是整个监督体系中的基础的治本工程。
从实质上说，行政执法责任制是将行政执法活动与相关责任联系起来，通过职权行使与责任承担的一体化，以强化行政执法监督，规范行政执法行为，提高行政执法水平的制度体系。行政执法责任制的核心是责任及责任承担的相关机制，它强调行使行政职权的权利与遵守行使行政权力规则的义务的一致性。[1]其途径是分解职责，量化考评指标、确定相应责任，通过外在强制力来促使行政执法中自我监督、约束、规范的内在机制的形成，并将提高行政执法水平、规范行政执法行为这种客观要求转化为主观上自觉的意志行动。
二、问题的提出：行政执法责任制有待完善
自从1999年7月5-6日的全国依法行政工作会议提出实行执法责任制至今，行政执法责任制在我国行政机关运行己有好几个年头了。从各地的实施情况看，可以说取得了很大的成绩。根武汉市政府法制办2006年9月向中央8家新闻媒体公布最新数据：至今年6月，武汉市在实施执法责任制的11年间，已先后有2089名行政执法人员因违法执法受到刑事、党纪、政纪或其他方式的责任追究。其中受到刑事责任追究117人，受到党纪、政纪处分1309人，受到通报批评等其他形式追究663人。[2]在肯定成绩的同时，还应当看到行政执法责任制的推行过程中，由于制度不够完善，行政执法的责任追究制度还远未落到实处，其对权力的监督制约效果还不明显，政府权力部门化、部门权力利益化的格局依旧没有根本改变，还远远没有达到高效、廉洁、勤政、务实政府的改革目标。
1、目前推行的行政执法责任制仅是一个自觉、自愿、自查、自纠的过程，对权力的监督制约效果不明显，特别是对行政首长几乎没有什么制约。正如现在正在服刑的原山东省泰安市委书记胡建学所言:“到了我们这一级，基本上就没有人管了;”所以原河北省常务副省长丛福奎借敛财1700多万元时，中纪委竟没有收到任何举报，如果不是因为其他案件的牵涉，导致“拔起萝卜带出泥”，丛的受贿行为还要继续下去。
2、目前推行的行政执法责任制对建设高效、廉洁、勤政、务实政府的改革目标的推动作用逐渐减弱，劣法扰民、执法扰民现象仍时有发生。
2002年，山东省某地建筑工地大面积停工，其原因是政府部门“打架”。建设部门称，塔基要开动，司机要申请建设部门颁发的许可证，建筑企业只好就范。而开工不久，技术监督部门也教领取牌照，否则不能开工。政府部门自己打架，企业遭殃，纠纷持续了一年多，市里、省里都协调不了，因为部门后面都有依据，建设部门后面有建设部等四部委的文件，技术监督部门后面有总局的文件撑腰。法院受理但无法处理，后终止诉讼，结果企业投诉无门。[3]
再如《南方周末》2001年3月报道的郑州“馒头办事件”:年初郑州市“馒头办”因原有收费、办证的权限被大大削减，引发不满。后因争夺对一企业的处罚权，市“馒头办”工作人员和区“馒头办”工作人员竟在街头公开相互漫骂，引发了一场“馒头大战”。凡此种种，政府部门之间争权夺利不仅严重削弱了政府的管理效率，也损害了政府的形象。
又如媒体报道的陕西处女“嫖娼案”。2001年1月8日，陕西省泾阳县农家少女麻旦旦被当地派出所干警带到派出所，要她承认自己有卖淫行为，在将她折磨一整夜后，泾阳县公安局作出了一份处罚裁决书，裁决书上麻旦旦成了“男性”，处罚理由竟是“嫖娼”。在麻旦旦到咸阳市公安局作申请复议后，市公安局竟要求她作了两次处女膜完整检查，结果证明她仍为处女。这桩离奇的“处女嫖娼案”将行政机关违法行政的问题暴露得淋漓尽致。而相关责任人却迟迟得不到追究。也正是因为我们的追究机制不畅通，所以违法行政者才敢如此肆意妄为。
以上事例说明了我们推行的行政执法责任制出现了制度性的漏洞，若不及时加以弥补、修复，行政执法责任制这一新生事物将面临夭亡的命运。
三、我国行政执法责任制推进过程中存在的问题分析
行政执法责任制源于我国地方政府工作实践，作为一种制度创新，它既没有现成的模式去遵循，也没有成熟的经验可借鉴。虽然经过十多年的实践与探索，该项制度在我国一些地方己基本纳入正常轨道，但作为一项复杂而艰巨的系统工作，各地在推行行政执法责任制过程中仍然存在许多问题。
（一）对行政执法责任制认识不深，导致行政执法责任制的实施流于形式
受传统的人治思想和旧的行政管理模式的影响，许多行政执法部门和行政执法人员还不能完全理解、适应行政执法责任制这一制度形式。在执法活动中出现了行政执法责任制度与实际执法工作脱节、曲解责任内涵、消极抵制的现象。例如:有些政府行政执法部门为了应付政府推行行政执法责任制的大趋势，在对本部门的行政职责进行分解下发后，不督促执行，却按老的模式进行日常执法工作，即执法责任规定一套，日常执法另搞一套;有些政府行政执法部门对行政执法责任制做片面理解，对执法责任的量化标准不科学、不合理，总是从眼前利益出发，避重就轻。如有些执法机构以罚款数额的多少作为考核标准，结果尽管罚款很多，执法目的却达不到。有些地方更把行政执法责任制看作“紧箍咒”，认为该项制度太烦琐，根本不予理会、执行，更谈不上积极探索。
（二）地区交流不够，理论研究滞后，导致行政执法责任制内容混乱
全国各地在推行行政执法责任制过程中，缺乏深入、系统的理论研究与交流，各地、各部门大多本着结合本地、本部门实际、注重实效的想法，形成了各具特色的做法，使各地对行政执法责任制的性质、内容认识不统一，在一定程度上造成了制度构成混乱。如:在内容方面，有的把回避制度、司法监督等外部监督制度、培训制度等等均作为行政执法责任制的内容;有的认为行政执法责任制只是一种单一的监督制度;有的则认为行政执法责任制是行政执法责任制度与评议考核制度的结合。在执法程序上，由于各地对散见于实体法中的程序规定的理解不同，形成了不同的执法程序。在责任追究上，更出现了不同的名称和标准。
（三）培训考核走过场，部分行政执法人员素质偏低，在一定程度上阻碍了行政执法责任制的实施
制度由人制定，更要由具体的人来执行。我国各地推行行政执法责任制，大多制定了对行政执法人员的培训考核制度，但在具体实施过程中，常常碍于情面，不严格把关，使该项制度形同虚设，达不到提高行政执法人员素质的目的，最终导致执法人员知识、经验不足，执法手段、方法落后，执法不严、不依程序、随意执法现象时有发生。
（四）责任制目标分解不科学，奖罚力度不够，使行政执法责任制的功效大打折扣
全国各地在实行行政执法责任制过程中，都把评议考核制度和责任追究制度作为重要内容。可以说，这两项制度是行政执法责任制真正得以贯彻实施的关健。然而，现实操作中，许多部门对行政执法责任制目标的分解不够具体、操作性不强。同时，由于奖励经费无从保障，奖优政策无法落实;为了地区、部门利益，各地在评议考核工作中渗水分、走形式，责任追究也往往大事化小、小事化无，只纠错、不纠人:有时即使追究也只是采取警告、通报批评等形式，严重违反了行政执法责任制的初衷。
（五）行政执法监督中也存在一些问题
各地在行政执法责任制制度设计过程中，都把它定性在行政机关内部监督、层级监督上，忽视了权力机关监督、司法监督、社会监督、群众和舆论监督制度的设计。俗话说“自己的刀削不了自己的把”，这种“自己做自己的法官”的监督形式，呈现出许多弊端。例如:考虑到部门利益，行政执法部门上级对下级的错误常抱姑息态度;考虑到个人利益，对行政首长的监督无法落实;行政监督与人大监督、执法人员考评与公务员考核工作交叉重复等等，即浪费了行政资源，又达不到预期的监督力度，有悖于对行政执法活动进行监督的初衷。
另外，我国行政执法监督机构现在普遍实行双重领导体制，即行政执法监督机构既对本级政府负责，又对上一级行政执法监督机构负责。由于执法监督机构的人、财、物权都掌握在本级政府手中，其监督权事实上由本级政府控制。行政执法监督机构很难违背本级政府的意愿作处理决定，更难以对本级政府实行监督。实践表明，如果监督主体与监督对象融为一体，这种监督就形同虚设。
四、我国行政执法责任制的完善对策
（一）建立合理的行政执法人员培训和准入制度
建立合理的行政执法人员培训和准入制度，让广大行政执法人员从根本上认识实行行政执法责任制的重要作用。由于我国社会主义法治建设起步较晚，各级行政机关中的行政执法人员来自各种专业，理论水平、业务素质良莠不齐、参差不齐，很大程度上影响了行政执法责任制的实施效果。但要短时间的改变这种局面是不可能的，我们必须建立长期有效的培训考核制度，使行政执法人员从思想上，观念上理解、认识行政执法责任制的重要价值，从而，认真学习行政法律知识，在实践中主动、自觉地落实行政执法责任制。
（二）建立公示制度，增强行政执法的透明度
行政执法公开明示制度，从全国各地现行的《行政执法及执法监督条例》的规定来看，就是行政机关把本部门行政职权(包括授权执法和委托执法的职权)范围内的执法权限、执法依据、执法程序(包括行政许可、行政确认、行政处罚程序)、执行结果等各项行政活动以及违反公开明示的责任追究、社会监督渠道等，采用多种方式向社会公开明示的制度。其目的就是主动接受群众和社会监督，防止腐败，杜绝“暗箱操作”，提高办事效率。可以说，公示制度目前已引起我国行政领域高度重视，并在全国大部分地区得到推行，但却存在着一些问题，如:有的思想认识不够，把它当做一种负担;有的在实行中半遮半掩，抱应付态度;更有的雷声大，雨点小，将公示当作一种“做秀”等等。
（三）完善行政执法监督制度，保证行政执法责任落到实处
“监督行政权是保证法制统一的需要，是保障公民个人自由的需要，也是保护公务员的需要。”随着行政执法责任制在我国的深入开展，各级政府也越来越意识到这一点，并做了大量的工作，但针对现实中存在的问题，我们还应从对行政执法的内部监督和外部监督两方面来解决。
要强化行政执法监督，改革和完善行政执法监督制度，首先，要改革行政执法监督机构的领导体制。改变目前监督机构双重领导体制，实行行政执法监督机构与行政执法机关相对分离，实行以上一级行政执法监督机构领导为主的领导体制，行政执法监督机构的人、财、物由上一级行政执法监督机构配合。其次，要赋予行政执法监督机构必要的权力，形成监督权对执法权的适度制约。如:为查清事实对监督对象采取强制措施的权力;查清事实后对违法者采取法律制裁的权力;违法者拒不接受法律制裁时，采取强制执行的权力等等。再次，发挥行政执法监督机构的整体效能，防止执法监督出现空白地带，或不同的行政执法监督机构对同一监督对象在履行职责时作相互冲突的处理决定。因此，应对各行政执法监督机构的职责权限做科学划分，以便各司其职。在此基础上，建立监督机构之间的协作及监督权限争议解决机制。
另外，通过对行政执法责任制的大力宣传，唤起广大人民群众对行政执法的监督意识，也是实现社会监督的一个有效途径。
（四）健全评议考核制，对行政执法责任制执行情况进行科学评价
我国各地实行行政执法责任制的实践证明，评议考核制是行政执法责任制的重要内容和关健环节。如何进一步健全评议考核制度，对各级政府、部门的行政执法情况进行科学的评价，本文提出以下观点:
1、对法律、法规和规章进行科学的分解
分解行政法律、法规和规章中的法定职责是实行行政执法责任制的基础，也是建立评议考核制度的前提。对法律、法规、规章的分解一般从内容和标准两方面进行，对内容的分解应做到具体、操作性强，即尽量将法律、法规、规章的内容进行细化，争取每一项目标都是可操作的，避免因原则性规定带来的执行难问题。
2、建立科学的考评标准
在实行行政执法责任制过程中，应该将两种定量和定性考评方式相结合，即以定性分析为基础对责任目标进行合理的分值设计，保证定量考评的公正性，再以定量考评的结果为基础对行政执法责任制目标完成情况进行定性的分析，使考评结果更加客观、准确、科学。
3、完善评议考核的方式、方法
评议考核的方法可以采取行政机关内部评议与外部评议相结合。外部评议采取三种方法进行:一是邀请人大代表、群众代表听取执法部门的汇报并进行检查，在此基础上进行评议;二是组织政府部门交叉考核并进行评议;三是向社会发放征求意见表，由群众进行评议。政府再综合群众的评议意见，作出评议结论。
（五）强化行政执法违法责任追究制度
行政执法违法责任追究制度的健全和完善一直是法制工作者和法学学者关注的焦点问题，也是我们在实施行政执法责任制过程中最难落实的一项内容。
1、建立行政执法责任承担体系，做到谁有过错谁担责任
各地在实施行政执法责任制作目标分解时，应针对每一目标确定相应的责任人，从上至下形成一个相互制约的责任承担体系。如黑龙江省各市(地)、县(市、区)政府和省直各部门在推行行政执法责任制过程中按照《黑龙江省行政执法责任制试行办法》纷纷成立由“一把手”任组长的行政执法责任制领导小组，或者在责任制实施方案中依次明确本机关主要领导、班子成员、中层干部和一般执法人员的行政执法责任，进而层层建立起以各级政府和各部门行政首长为第一责任人的行政执法责任体系。在这种责任承担体制下，可以有效控制行政执法违法现象的发生，如若发生行政执法违法行为，也比较容易根据过错大小确定行政执法违法责任承担人，做到谁的过错谁承担责任。
2、加大行政执法违法责任追究的力度
行政执法违法责任追究力度不强，行政执法违法责任人对责任的承担落不到实处是许多地方在推行行政执法责任制过程中普遍存在的问题，要解决这一问题应做到:第一，根据过错的大小，平等追究责任，无论是领导还是执法人员，谁有过错，谁承担责任，任何人都没有逃避和推卸责任的权力;第二，做到“违法必究”，不能“姑息养奸”。不能对行政执法违法现象搞“只纠错，不纠人”，也不能“大事化小、小事化了”。第三，建立领导者决策过错责任追究制度。领导者权大责重，在行政执法的处理和管人用人方面都有决策权。如决策不当或失职渎职，将会给国家和人民造成重大的损失。因此，根据权责一致的原则，他们在决策上应当做到民主、科学、准确，如出现决策错误就应承担相应的责任。
结语
总之，建立行政执法责任制对坚持依法行政，实施依法治国方略，对建设廉洁、勤政、务实、高效的政府，密切政府与人民的联系，促进改革开放、经济发展和社会稳定都发挥了重要的作用。本文认为，行政执法责任制强调的是行政机关行政职权与行政责任的一体化，而这一目标的实现并不是一项简单的制度能解决的，它需要建立多种制度集合成的制度体系来完成。

参考文献
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